t
Joanna Sawicka: Uczestniczyłaś w obradach Rady Organizacji Pozarządowych do spraw Prezydencji Polski w Radzie Unii Europejskiej. Czy czas rozpoczętej na początku stycznia prezydencji możemy postrzegać jako szansę dla Polski na wzmocnienie skuteczności walki o czyste powietrze?
Kamila Kadzidłowska: Myślę, że przynajmniej w jednym obszarze możemy mówić tutaj o realnym sukcesie – chodzi o ochronę zdrowia, bo temat jakości powietrza w końcu pojawił się w spektrum zainteresowań Ministerstwa Zdrowia. Wcześniej tą kwestią zajmowało się w zasadzie tylko Ministerstwo Klimatu, a czarny PR polityk klimatycznych miał dość istotny wpływ na to, jak opornie idzie wdrażanie polityki ochrony powietrza w Polsce. Do tej pory dla resortu zdrowia temat praktycznie nie istniał. Brakuje kształcenia przyszłych i obecnych lekarzy w kwestiach środowiskowych. Lekarze nie informują pacjentów o tym, że smog i spaliny szkodzą ich zdrowiu na tak wielu płaszczyznach. Nie istnieją żadne programy profilaktyki chorób powodowanych zanieczyszczeniem powietrza. Natomiast sposób, w jaki sformułowano priorytety resortu zdrowia w czasie prezydencji, daje nadzieję na zmianę.
J.S.: Jakie są te priorytety?
K.K.: Dwa z głównych priorytetów to profilaktyka zdrowia publicznego oraz ochrona zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży. Jako inicjatywa Rodzice dla Klimatu od dawna wysyłaliśmy pisma do Ministerstwa Zdrowia i innych resortów, żeby zwrócić uwagę na kryzys zdrowia publicznego – w tym psychicznego – u młodego pokolenia. Jest on bardzo silnie sprzężony z kryzysem jakości środowiska w Polsce, szczególnie zanieczyszczeniem powietrza. Jesteśmy też po rozmowach z ministerstwem (z odpowiedzialną za prezydencję podsekretarz stanu Katarzyną Kacperczyk) i wiemy, że kwestia jakości powietrza będzie artykułowana w kontekście profilaktyki chorób cywilizacyjnych oraz zdrowia psychicznego dzieci i młodzieży.
Dodatkowo podczas naszej prezydencji ministerstwo ma zrobić przegląd programów profilaktycznych z różnych krajów Unii Europejskiej pod kątem ich skuteczności. I bardzo mocno wyjdzie kwestia wszystkich chorób, które są powodowane przez złą jakość powietrza. Liczymy więc na to, że po pierwsze, będzie można wdrażać w Polsce te najbardziej efektywne programy profilaktyki, a po drugie – rekomendować dobre praktyki innym krajom, które także mają problem ze smogiem.
J.S.: Skąd płyną najlepsze przykłady?
K.K.: Patrzymy przede wszystkim na kraje nordyckie, zwłaszcza na Danię, która wspólnie z Polską sprawuje prezydencję w 2025 r. Tam, zgodnie z koncepcją Nordic Health, profilaktyka i promocja zdrowego stylu życia w czystym środowisku jest podstawą. Cała filozofia polega nie tyle na inwestowaniu w najlepszy system opieki zdrowotnej, ile na budowaniu najzdrowszego i najbardziej odpornego na kryzysy społeczeństwa. Dlatego wdrażane są polityki, które traktują ochronę zdrowia międzysektorowo. Jako jej element uwzględnia się choćby kwestie planowania przestrzennego w miastach czy walki z zanieczyszczeniem powietrza. Jeśli będziemy mieli na stole takie rozwiązania i będziemy je wdrażać w ramach profilaktyki zdrowotnej, także nam znacząco ułatwi to skuteczną walkę z całą litanią chorób i zaburzeń spowodowanych nadmierną ekspozycją na smog i spaliny. Dlatego wiążemy duże nadzieje z działaniami Ministerstwa Zdrowia w czasie prezydencji. Oczekujemy, że rządzący jasno powiedzą, iż polityka ochrony jakości powietrza leży w interesie ochrony zdrowia publicznego – w tym zdrowia psychicznego najmłodszych – a nie jest jedynie elementem polityki klimatycznej Unii, która dla wielu ludzi niestety wciąż brzmi abstrakcyjnie i wśród polityków ma ostatnio wyjątkowo złą prasę.
Wiele badań, w tym polskich, dowodzi, że zła jakość powietrza destrukcyjnie wpływa na neurorozwój i kondycję psychiczną dzieci, więc dosłownie na cito potrzebujemy dobrych programów profilaktycznych. Korzyści z nich są po prostu fenomenalne – zwłaszcza że idą w parze z profilaktyką otyłości, cukrzycy typu 2, astmy, alergii, zaburzeń odporności i wielu innych problemów zdrowotnych.
Oprócz czystego powietrza ważny jest też kontakt z przyrodą, zwłaszcza w kontekście uzależnień od świata cyfrowego. Jednym z tematów, nad którymi pracujemy z lekarzami i naukowcami, jest koncepcja „zielonej opieki”. Polega ona na uwzględnieniu kwestii środowiskowych – w tym jakości powietrza – w krajowych politykach dotyczących zdrowia publicznego. I mam poczucie, że w resorcie zdrowia, wśród osób odpowiedzialnych za prezydencję, jest zrozumienie tego tematu. Potwierdza to też jeden z ostatnich wpisów (na LinkedIn) ministerki Izabeli Leszczyny, która mówi naszym językiem: ministerstwo zdrowia musi w końcu przestać być ministerstwem choroby. A z tym wiąże się inwestycja w profilaktykę, której elementem jest dbanie o jakość powietrza.
J.S.: Brzmi to jak wielki krok w dobrą stronę. Przez to, że walka ze smogiem w Polsce kojarzy się przede wszystkim z kwestiami klimatyczno-środowiskowymi, temat ten jest coraz częściej upolityczniany. Dlatego uświadomienie politykom, że ochrona powietrza ma istotne znaczenie dla zdrowia, wydaje się naprawdę ważne.
K.K.: Tak. A drugą bardzo istotną kwestią jest to, żeby jakość powietrza stała się wyzwaniem międzysektorowym. Bardzo często jest tak, że nawet jeśli jest tzw. wola polityczna, by rozwiązać jakiś problem, okazuje się, że trzeba wejść w kompetencje innego ministerstwa, co staje się przeszkodą trudną do przeskoczenia. W ramach naszych działań – w Radzie Organizacji Pozarządowych do spraw Prezydencji oraz w Sejmie, podczas posiedzeń, które organizujemy od dwóch lat, zwracając uwagę na ochronę zdrowia dzieci w kontekście zagrożeń klimatycznych i środowiskowych – w zasadzie nieustająco apelowaliśmy o to, by w tych kwestiach działać międzyresortowo, i w końcu słyszymy pozytywny odzew. Eksperci z Rady do spraw Zdrowia Publicznego wypracowali nawet specjalne stanowisko w sprawie międzyresortowych działań na rzecz ograniczenia wpływu zanieczyszczenia powietrza i zmiany klimatu na zdrowie, pod którym we wrześniu podpisał się wiceminister Wojciech Konieczny. Liczymy więc, że to pomoże przełamać dotychczasowy impas w wychodzeniu poza resorty.
J.S.: Jakie inne procesy ważne dla jakości powietrza, toczące się w czasie prezydencji, powinniśmy obserwować?
K.K.: Drugi, bardzo ważny obszar, w którym w czasie prezydencji można zrobić wiele dobrego dla sprawy jakości powietrza, to walka z dezinformacją, zwłaszcza klimatyczną i zdrowotną. Ta sprawa, jak słyszę, ma być bardzo ambitnie potraktowana przez polską prezydencję. Jest to bardzo istotne, bo aż trudno uwierzyć, jak wiele jest nieprawdziwych narracji przekonujących, że walka ze spalinami samochodowymi czy z kopciuchami jest bez sensu, bo Chiny, które pozostają wielkim trucicielem, i tak nie wprowadzają prośrodowiskowych regulacji. Wielu ludzi w to wierzy i nie rozumie, że jakość powietrza zależy do tego, co palimy w piecach i jak zatłoczone dieslami są nasze ulice tutaj, a nie w Pekinie. Te wszystkie narracje i fake newsy bardzo utrudniają wdrażanie rozsądnych polityk.
Mam jednak w tym obszarze pewne obawy, bo potrzebna byłaby bardzo silna asertywność Komisji Europejskiej wobec gigantów technologicznych, którzy zamiast zwalczać dezinformację, monetyzują ją. Nie jest więc pewne, czy uda się to przeforsować. Może się okazać, że jako polska prezydencja, będziemy dużo o tym mówić, ale ostatecznie nie dociśniemy big techów, które po zwycięstwie Donalda Trumpa jeszcze śmielej ustawiają algorytmy pod treści sprzyjające polaryzacji.
Kolejnym ważnym i potrzebnym rozwiązaniem, którym polska prezydencja powinna się zająć, jest dyrektywa w sprawie oświadczeń środowiskowych (Green Claims Directive). Może ona być bardzo pomocna, na przykład w kontekście całego zamieszania wokół programu „Czyste powietrze”, które było spowodowane m.in. przez nieuczciwych wykonawców. Firmy, zachęcając klientów tym, że w nazwie mają na przykład słowo „eko” czy „OZE”, oferowały często źle wykonane termomodernizacje, zgarniając za to bardzo duże publiczne pieniądze i zostawiając ludzi skazanych na płacenie w efekcie ogromnych rachunków. Bardzo mocno uderzyło to w wizerunek programu i całą politykę ochrony powietrza. Implementacja tej dyrektywy na szczeblu krajowym mogłaby pomóc zapobiec takim nadużyciom.
W innych obszarach jest mniej optymistycznie. Myślę na przykład o kwestii ETS2. Po wypowiedzi premiera Donalda Tuska, który niedawno w Parlamencie Europejskim przedstawił priorytety polskiej prezydencji, podejście rządu do tych spraw nie napawa optymizmem.
J.S.: Czy przeszkodą w realizacji niektórych antysmogowych polityk może być też mocne nastawienie Brukseli na wzmacnianie konkurencyjności gospodarczej?
K.K.: Tak, obawiam się dużej presji ze strony branży samochodowej. Bo o ile w koalicji rządowej panuje konsensus, że palenie węglem i śmieciami jest złe, o tyle w kwestii walki z zanieczyszczeniami z transportu tak nie jest. Zresztą widać bardzo dobrze, i pokazuje to umowa UE z Mercosurem, że Europa nie ma co robić ze starymi autami, a jednocześnie chce produkować nowe, nie tylko na zachodnie rynki. Coraz więcej mówi się więc o branży samochodowej właśnie w kontekście konkurencyjności, w oderwaniu od jej wpływu na środowisko i zdrowie.
J.S.: Ważną regulacją, choć już przyjętą, którą teraz musimy wdrożyć w Polsce, jest jeszcze dyrektywa o jakości powietrza (AAQD).
K.K.: Tak. I my, jako Rodzice dla Klimatu, wraz z innymi organizacjami zajmującymi się jakością powietrza, bardzo mocno naciskamy na polską prezydencję, żeby Polska, jako kraj z dużym problemem ze smogiem, stała się w tej kwestii liderem. Żebyśmy wdrożyli i zaproponowali pakiet dobrych rozwiązań w tym obszarze dla innych krajów, np. Rumunii czy Bułgarii. Elementem tego, według naszych rekomendacji, byłoby postawienie w centrum zainteresowania zdrowia dzieci oraz innych grup najbardziej narażonych na negatywne skutki złej jakości powietrza, czyli seniorów, kobiet w ciąży i osób z chorobami przewlekłymi.
Walczymy o to, by na skalę krajową monitorować poziom zanieczyszczeń – także tych z transportu w okolicy szkół, przedszkoli, szpitali czy domów seniora – i szeroko, międzyresortowo informować o zagrożeniach, tak jak informuje się o innych zagrożeniach środowiskowych. Zależy nam również, by kwestie ochrony powietrza powiązać z planowaniem przestrzennym. Rekomendujemy tworzenie zielonych stref buforowych i stref czystego powietrza wokół wrażliwych społecznie miejsc.
Ważną kwestią, którą postulujemy, jeśli chodzi o wdrażanie dyrektywy, jest też wspieranie obywateli w skutecznym dochodzeniu swoich praw do dostępu do czystego powietrza, w tym odszkodowań, gdy smog powoduje uszczerbek na zdrowiu. To są niuanse, bo przepisy z tym związane i tak musimy implementować, ale gra toczy się o to, żeby one faktycznie działały i były skuteczne.
Kolejną ważną dla nas rekomendacją w kontekście wdrażania dyrektywy AAQD jest kształcenie kadr medycznych z zakresu zdrowia środowiskowego – diagnozowania, leczenia i profilaktyki chorób wynikających ze złej jakości powietrza.
J.S.: Jak oceniasz podejście polskich władz do tych kwestii? Mam na myśli to, czy politycy rozumieją temat i dostrzegają jego wagę. Nie mówię o wielkich narracjach przedstawianych przez premiera czy kandydatów na prezydenta, tylko o stanowisku urzędników czy wiceministrów, którzy merytorycznie zajmują się tymi sprawami.
K.K.: Poziom zrozumienia – zarówno merytorycznego, jak i powagi sprawy – jest bardzo wysoki wśród wielu przedstawicieli władz: w ministerstwach klimatu i zdrowia czy w kancelarii premiera, w pionie zajmującym się prezydencją, zwłaszcza na poziomie urzędniczym czy wiceministerialnym. Jestem pewna, że – jeśli tylko będzie wola polityczna na górze – uda się osiągnąć bardzo wiele dobrego.
I to jest jedna sprawa. Ale przeszkodą na drodze wdrażania dobrych rozwiązań jest z kolei często brak woli przedstawicieli władz lokalnych, urzędników zasiadających w wydziałach architektury, budownictwa czy infrastruktury, którzy na co dzień wydają decyzje skutkujące raczej pogorszeniem niż poprawą jakości powietrza.
Do tego dochodzi bardzo silny lobbing firm i branż, które na zaostrzeniu norm jakości powietrza mogłyby stracić – na przykład branży węglowej czy transportowej. Widać to bardzo dobrze na posiedzeniach komisji sejmowych, w których czasem bierzemy udział. Co ciekawe, tego typu lobbyści przedstawiają się jako przedstawiciele strony społecznej. A z drugiej strony często po prostu brakuje reprezentantów prawdziwego społeczeństwa, którzy mogliby lobbować za prozdrowotnymi i prośrodowiskowymi zmianami. Jest tutaj spora przestrzeń dla organizacji pozarządowych zajmujących się zdrowiem. Wiadomo, że na przykład Polski Alarm Smogowy jest bardzo aktywny, ale w kwestiach zdrowia czy praw pacjentów działa niewielu aktywistów.
J.S.: Wracając jeszcze do samej prezydencji: przedstawiciele polskich władz na każdym kroku podkreślają, że najważniejsze jest bezpieczeństwo – w różnych kontekstach. Jak stworzyć przekonującą, skuteczną narrację, która pokaże, że ochrona jakości powietrza jest ważna również z powodów związanych z bezpieczeństwem?
K.K.: Ochrona powietrza i ogólnie środowiska jest jedną z ważnych odpowiedzi na potężny kryzys zdrowia publicznego oraz psychicznego dzieci i młodzieży, z którym mamy do czynienia w Polsce i całej Unii. Taką narrację, a właściwie diagnozę, zanieśliśmy m.in. do resortu zdrowia i kancelarii premiera, i mamy wrażenie, że nikt jej tam nie kwestionował – wręcz przeciwnie. Drugą kwestią jest zagrożenie dezinformacją. Walka z nią jest bardzo ważna dla szeroko pojętego bezpieczeństwa w różnych obszarach. Lata sączonej w różnych mediach dezinformacji – szczególnie w kwestiach klimatycznych i zdrowotnych – bardzo mocno zachwiały naszym bezpieczeństwem. Dlatego tak ważna jest edukacja zdrowotna jako silne antidotum na dezinformację – adresowana do wszystkich pokoleń, prowadzona w szkołach, placówkach ochrony zdrowia i instytucjach publicznych, a także związana z dobrej jakości monitoringiem zagrożeń i informowaniem o nich.
J.S.: Tego typu materiały powinny być realizowane w ramach przedmiotu edukacja zdrowotna.
K.K.: W Ministerstwie Edukacji uczestniczyliśmy w pracach nad przygotowaniem programu tego przedmiotu. Chcieliśmy, żeby w ramach prezydencji był on prezentowany jako przykład dobrej praktyki dla innych krajów – jak uczyć o kwestiach związanych m.in. z zagrożeniami środowiskowymi, jakością powietrza, żywienia czy profilaktyką, a także jak rozpoznawać zagrożenia zdrowotne i jak się przed nimi chronić.
J.S.: Przedmiot jednak znalazł się na cenzurowanym z powodów politycznych.
K.K.: Tak, i to za sprawą lekarza, wicepremiera Władysława Kosiniaka-Kamysza, a zarazem ministra odpowiedzialnego za bezpieczeństwo. A zatem lekarz, który ślubował chronić zdrowie bez względu na wszystko, dziś, jako minister obrony narodowej, utrudnia wielu polskim uczniom dostęp do dużej dawki wiedzy, która pozwoliłaby im uniknąć wielu chorób cywilizacyjnych i pomogłaby uodpornić się na dezinformację. To jest skandal.
J.S.: To jest moment, w którym czynniki polityczne, próba zawalczenia o uwagę i utrzymania przychylności konserwatywnego elektoratu, sprawiają, że blokowane są dobre rozwiązania.
K.K.: I to jest niezwykle ważny kontekst całej naszej rozmowy: fakt, że okres polskiej prezydencji niemal w stosunku jeden do jednego pokrywa się z czasem kampanii prezydenckiej. Jesteśmy zakładnikami tej kampanii i coraz bardziej konserwatywnych, antyklimatycznych, a przez to antyzdrowotnych narracji, przedstawianych przez najważniejszych kandydatów. Gdyby ta prezydencja odbyła się pół roku później, mogłaby wyglądać zupełnie inaczej. Bo decyzje rządu dotyczące choćby edukacji zdrowotnej – która będzie ostatecznie przedmiotem nieobowiązkowym – są wynikiem właśnie trwającej kampanii wyborczej.
To sprawia niestety, że w niektórych obszarach prezydencja może być zmarnowaną szansą.
9 listopada Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej opublikował propozycje zmian w programie „Czyste powietrze”. Reforma ma być wdrożona pod koniec marca 2025 r. Wtedy też, według obietnicy prezeski NFOŚiGW Doroty Zawadzkiej-Stępniak, wróci możliwość składania wniosków, po zawieszeniu naboru pod koniec listopada 2024 r. Propozycje są obecnie w trakcie konsultacji z różnego rodzaju interesariuszami, które potrwają do 27 grudnia 2024 r. Planowane zmiany są liczne i w niektórych obszarach zasadnicze. Przedstawiamy najważniejsze z nich. Poniżej zaś prezentujemy opinie trojga ekspertów, których poprosiliśmy o odniesienie się do propozycji NFOŚiGW w trzech obszarach: zaangażowania samorządów, perspektywy beneficjentów programu, a także efektywności energetycznej budynków.
Co proponuje Fundusz?
- Podniesienie standardu energetycznego budynku będzie niezbędne do otrzymania dofinansowania inwestycji w ramach programu. Minimalnym wymogiem będzie osiągnięcie standardu zużycia energii końcowej na poziomie 120 kWh/m2 rocznie.
- Zamiast audytów energetycznych wprowadzone zostaną oceny dokonywane przez eksperta na miejscu przeprowadzonej inwestycji. Nowe regulacje mają, według przedstawicieli NFOŚiGW, zapobiec posługiwaniu się audytami energetycznymi i świadectwami charakterystyki energetycznej, które można było kupić przez internet. Dokonujący oceny specjalista będzie musiał pojawić się na miejscu, określić konieczne działania, a następnie ma być rozliczany z efektów.
- Nie będzie możliwości otrzymania dofinansowania na zakup kotłów gazowych. Osoby, które już je kupiły, ale z powodu zawieszenia programu nie mogły rozliczyć zakupu, będą mogły to zrobić w ramach okresu przejściowego.
- Liczba kontroli, zarówno u beneficjentów, jak i wykonawców oraz operatorów, zostanie zwiększona.
- Progi dochodowe i limity kosztów zostaną zaktualizowane z powodu inflacji z ostatnich lat.
- Wykonawcy będą zobowiązani do posiadania ubezpieczenia OC.
- Poziom prefinansowania ma spaść z 50 do 20 proc., przy czym pieniądze będą trafiać na konto celowe beneficjenta, a nie do wykonawcy.
- Grono operatorów programu „Czyste powietrze” zostanie rozszerzone. W pierwszej kolejności mają nimi być gminy. Zachętę ma stanowić podniesienie wynagrodzenia za obsługę wniosku w programie z dotychczasowych 100 do 1700 zł. Jednak zakres obowiązków i odpowiedzialność gmin również znacząco się zwiększą. W dalszej kolejności operatorami będą mogły zostać inne podmioty, takie jak organizacje pozarządowe, z wyjątkiem wykonawców i zakładanych przez nich stowarzyszeń czy fundacji.
1. Zmiany w „Czystym powietrzu” wykluczą wielu z możliwości termomodernizacji
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 28 listopada 2024 r. w sposób nagły i niezapowiedziany zawiesił program „Czyste powietrze”, tłumacząc ten krok potrzebą rozładowania górki nierozpatrzonych wniosków oraz ochroną beneficjentów przed nadużyciami ze strony firm wykonawczych. Czy zaproponowane zmiany dają szansę na rozwiązanie tych problemów?
Niestety, na dzień dzisiejszy reforma zupełnie nie odnosi się do problemów związanych z powolną i zbiurokratyzowaną obsługą beneficjentów. Wciąż nie wdrożono centralnego systemu informatycznego, który miał na celu przyspieszenie i automatyzację obsługi beneficjentów w szesnastu wojewódzkich funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Istnieje więc ryzyko, że górka nierozpatrzonych wniosków i zatory płatnicze znów zaczną narastać po ponownym uruchomieniu programu.
Wielu beneficjentów dotknie również znaczące ograniczenie wsparcia dla działań termomodernizacyjnych. Gospodarstwa domowe o niskich dochodach i słabo ocieplonych domach, które zużywają mniej niż 150 kWh/m2 rocznie (co jest wysoką wartością), nie będą uprawnione do najwyższego poziomu dotacji ani na wymianę tzw. kopciucha, ani na termomodernizację domu. Ogrzanie 150-metrowego domu o takim standardzie to koszt 10 tys. zł w przypadku gazu i 8,5 tys. zł w przypadku kopciucha na węgiel. Bez maksymalnego wsparcia, Fundusz skazuje te gospodarstwa na trwanie w ubóstwie energetycznym. To jednak nie wszystko. Domy ocieplone w średnim zakresie (poniżej 120 kWh/m2 rocznie) nie dostaną żadnej dotacji na docieplenie i zmniejszenie zużycia energii. W dobie wysokich cen energii, a także potrzeby wdrożenia tzw. dyrektywy budynkowej, takie postępowanie jest niezrozumiałe i szkodliwe. Pozostaje mieć nadzieję, że Fundusz wycofa się z tych zmian.
Pod pretekstem walki z nieuczciwymi firmami zmniejszono poziom prefinansowania inwestycji z 50 do 20 proc., znacząco utrudniając dostęp do programu ludziom najuboższym. Oznacza to, że osoby ubogie lub firmy będą musiały z własnej kieszeni prefinansować 80 proc. kosztów inwestycji. Ubogie gospodarstwa domowe czy mniejsze firmy nie będą w stanie wyłożyć takich środków. Rozwiązanie to natomiast sprzyja interesom największych firm wykonawczych działających na rynku, gdyż tylko one będą w stanie unieść takie obciążenie finansowe.
Wciąż brakuje listy rekomendowanych wykonawców – podstawowego narzędzia, które mogłoby skutecznie chronić beneficjentów przed nierzetelnymi firmami. Aby się na niej znaleźć, wykonawcy powinni spełniać minimalne wymogi określone wcześniej przez NFOŚiGW, a także zobowiązać się do wykonywania usług w określonym standardzie. Beneficjenci mogliby za pomocą systemu zgłosić nieodpowiednie wykonanie usługi przez daną firmę. Wykonawca, który miałby dużo negatywnych zgłoszeń, mógłby zostać usunięty z listy. Podobne rozwiązania funkcjonują przy tego typu programach w wielu europejskich krajach.
W nowej wersji programu Fundusz zdecydował się na lekkie podwyższenie progów dochodowych, co jest uzasadnione ze względu na inflację. We wszystkich grupach dochodowych będzie można otrzymać dotację na jeden dom. Aby otrzymać podwyższoną lub najwyższą dotację, trzeba być właścicielem domu przez trzy lata, co ma zapobiec przepisywaniu domów na uboższych członków rodziny. Przywrócono też ceny maksymalne na usługi i materiały termomodernizacyjne, aby ograniczyć zawyżanie kosztów. Te wszystkie zmiany są uzasadnione i pozwolą na bardziej racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Mają one jednak charakter czysto techniczny, a ich wdrożenie nie wymaga zamykania programu na jedną trzecią roku, co przełożyło się na zahamowanie działań antysmogowych na poziomie lokalnym.
Nowe „Czyste powietrze” w obecnej formie nie gwarantuje ani należytego zabezpieczenia interesów beneficjentów, ani szybkiego procedowania wniosków. Zamiast tego zaproponowano zmiany ograniczające dostęp wielu gospodarstwom domowym do wsparcia na działania termomodernizacyjne.
2. Reforma nakłada na samorządy wiele obowiązków
Strona samorządowa z niepokojem przyjmuje informacje o skali i rodzajach nieprawidłowości w realizacji programu „Czyste powietrze”, tym bardziej że ofiarami nieuczciwych praktyk byli często mieszkańcy starsi i ubodzy energetycznie, którym program miał szczególnie pomóc.
W oficjalnych komunikatach NFOŚiGW możemy przeczytać, że w nowej odsłonie programu samorząd gminny ma pełnić rolę „anioła stróża”. Podobnie jak w przypadku innych kryzysów z ostatnich lat – energetycznego, pandemicznego czy uchodźczego – administracja centralna przypomina sobie dziś, że „gmina jest naturalnym, wiarygodnym i bezpiecznym punktem, najbliższym mieszkańcom”. Pragniemy, aby za tą trafną obserwacją szły partnerskie relacje, przyznanie odpowiednich kompetencji oraz właściwe finansowanie dostosowane do zakresu zadań powierzanych samorządowi.
Obawy samorządowców budzi jednak rola i zakres zadań operatora w nowej wersji programu „Czyste powietrze”. Propozycje Funduszu mogą naruszać wymogi funkcjonowania administracji publicznej, przepisów prawa finansów publicznych czy prawa budowlanego. Ponadto mogą one prowadzić do nieuzasadnionego zwiększenia zakresu odpowiedzialności cywilnoprawnej konkretnych urzędników oraz finansowej gminy.
Według zamiarów NFOŚiGW, gmina, jako operator programu, ma pomagać w określaniu zakresu inwestycji, a także monitorować jej realizację i rozliczenie. Jednocześnie, zgodnie z tzw. zasadą success fee, której zastosowanie w administracji publicznej rodzi często tragikomiczne rezultaty, gmina otrzymałaby blisko 90 proc. wynagrodzenia za obsługę wniosku dopiero po osiągnięciu odpowiedniego standardu energetycznego budynku. Tym samym ma ona brać na siebie ryzyko finansowe związane z działaniami prywatnego podmiotu realizującego inwestycję.
Fundusz zakłada też, że gmina będzie wpływać, a może nawet decydować o wyborze przez beneficjenta konkretnych wykonawców i instalatorów. Takie rozwiązanie rodzi ryzyko nadużyć i korupcji, a także jest niezgodne z zasadami funkcjonowania administracji publicznej i prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto gmina miałaby pełnić szereg zadań związanych z nadzorem realizacji inwestycji, pełniąc rolę zbliżoną do funkcji inżyniera kontraktu w procesie budowlanym. Powstaje jednak pytanie, czy gminy mają realne możliwości i podstawy prawne, aby nadzorować inwestycje, co zazwyczaj wymaga uprawnień budowlanych lub projektowych.
3. Transformacja nie uda się 3 bez współpracy resortów.
Zmiany w programie „Czyste powietrze”, zaproponowane przez NFOŚiGW w ramach zapowiadanego od wakacji „głębokiego przeglądu”, budzą ogromne zainteresowanie i nie mniejsze emocje.
Na szczegółową, międzybranżową opinię Fali Renowacji na ich temat jest jeszcze za wcześnie – trwają konsultacje, a program jest równie ważny, co złożony. Już teraz warto jednak wskazać trzy kluczowe zagadnienia: przedefiniowanie znaczenia efektywności energetycznej, międzyresortowy wymiar programu oraz sam proces konsultacji.
Po pierwsze, po dziewięciu latach od odrzucenia prototypu pierwszego polskiego programu wsparcia kompleksowej modernizacji domów jednorodzinnych i po niekończących się apelach ekspertów, NFOŚiGW dokonał wolty. W dużym uproszczeniu, poprawa efektywności energetycznej budynku ma znów stać się fundamentalnym warunkiem (kryterium merytorycznym, nie zaś opcją) uzyskania dofinansowania na wymianę wysokoemisyjnego źródła ciepła. Poprawa ta ma być, co istotne, wyrażona w jednostkach energii użytkowej, co gwarantuje rzeczywistą redukcję zapotrzebowania domu na energię. Powszechne stosowanie w Polsce wskaźnika nakładu nieodnawialnej energii pierwotnej umożliwia bowiem jego czysto „obliczeniową” redukcję, dzięki samej wymianie źródła ogrzewania i zastosowaniu odmiennych współczynników przyjętych dla różnych nośników energii. Diabeł jak zwykle tkwi w szczegółach – tę samą zmianę (!) część ekspertów chwali jako przywrócenie jedynej słusznej logiki działania, inni zaś krytykują ( jako zbyt wygórowane) przyjęte parametry wymagane do uzyskania redukcji zapotrzebowania na energię dla poszczególnych klas budynków.
Druga zmiana, mająca wreszcie umożliwić monitorowanie efektów programu (innych niż szerokość wypływającego strumienia pieniędzy), to wymóg potwierdzenia uzyskania efektu ekologicznego inwestycji za pomocą świadectw charakterystyki energetycznej budynków. Rynek ich wydawania w Polsce, choć teoretycznie uregulowany prawnie, jest jednak daleki od wiarygodności, a jego naprawa zależy od resortu… rozwoju i technologii. To świetna ilustracja tezy, że tak złożone instrumenty transformacji energetycznej nie zadziałają bez DOBREJ międzyresortowej współpracy.
Na koniec trzecia zmiana, której wiele osób nie dostrzega, choć od dawna wspólnie o nią apelowaliśmy. Po raz pierwszy od dekady, wyzwania, założenia i propozycje zmian w programie są przedmiotem szerokich konsultacji społecznych, które potrwają do 27 grudnia. Proces ten obejmie nie tylko zbieranie uwag na formularzu, ale także wiele rund rozmów z organizacjami pozarządowymi, branżowymi oraz samorządami. Abstrahując od tego, czy propozycje są dobre, wystarczające, czy można było je zaproponować wcześniej, lepiej lub inaczej – wszyscy, którzy mają własne zdanie i coś konstruktywnego do powiedzenia, niech nie omieszkają tego przekazać.
W październiku, w najważniejszym programie realizowanym przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, złożony został milionowy wniosek o dofinansowanie. To duży sukces „Czystego powietrza” – wielkiego i ważnego projektu cywilizacyjnej zmiany w Polsce. Wdrożony w 2018 r., miał pomóc mieszkańcom i mieszkankom 3 mln domów jednorodzinnych w Polsce w wymianie przestarzałych i wydzielających trujące substancje pieców. Program przechodził po drodze szereg nie zawsze udanych zmian i reform. Znaczne perturbacje spotkały go na przełomie 2023 i 2024 r., gdy po zmianach nieudolnie wdrożonych przez poprzednią ekipę rządzącą, z powodu wyczerpania źródeł finansowania, NFOŚiGW czasowo wstrzymał wypłaty dotacji. Nowy rząd wprowadził szybkie kroki naprawcze, znajdując dofinansowanie z KPO (ok. 14 mld zł) i unijnego programu FENiKS (ok. 8,5 mld zł).
Teraz jednak pojawił się największy kryzys. Dzień przed pierwszym wydaniem newslettera „Miasta bez smogu” NFOŚiGW zapowiedział zawieszenie naboru wniosków w programie na kilka miesięcy. Jego powrót zaplanowano na wiosnę, ale konkretny termin pozostaje nieznany. Jak słyszymy nieoficjalnie, optymistyczny scenariusz zakłada koniec marca. Większe opóźnienia byłyby bardzo niewygodne politycznie, bo w maju czekają nas wybory prezydenckie, a jednym z kandydatów jest Szymon Hołownia – lider Polski 2050, która wcześniej obiecywała znaczące usprawnienie programu, a dziś odpowiada politycznie za „Czyste powietrze” i NFOŚiGW.
Informacji o wstrzymaniu naboru wniosków towarzyszyły zapewnienia o tym, że decyzja została podjęta z myślą o ochronie beneficjentów, którzy padali często ofiarą nadużyć, oraz lepszym wykorzystaniu publicznych pieniędzy. Zaniepokojonych uspokajano zapowiedzią, że program wróci wiosną w znacznie ulepszonej formule i z nowym finansowaniem. 10 mld zł ma wówczas zapewnić Fundusz Modernizacyjny. Przedstawiciele NFOŚiGW i Ministerstwa Klimatu starają się też o pieniądze z unijnego Społecznego Funduszu Klimatycznego, oraz – w dłuższej perspektywie – z ETS, co, jak słyszymy, jest przedmiotem negocjacji z Ministerstwem Finansów. MKiŚ zabiega również o krajowe środki dla „Czystego powietrza”, bo od 2025 r. będą one jedynym źródłem dofinansowania dla wciąż popularnych w programie kotłów gazowych. Wiadomo jednak, że pieniędzy na tego rodzaju piece nie będzie zbyt wiele.
Dotychczas poznaliśmy jedynie zarys planowanych reform programu. Niektóre szczegóły zostaną poddane konsultacjom społecznym w grudniu, kolejne – w styczniu lub później. Wydaje się jednak, że zakres zmian będzie szerszy, niż początkowo zapowiadali przedstawiciele zarządu NFOŚiGW. Przede wszystkim, w ramach reformy wprowadzony zostanie ogólnopolski system operatorów, którzy zapewnią wsparcie osób najuboższych przy planowaniu i realizacji inwestycji objętych programem. Zmiana pozwoli uszczelnić program i zmniejszyć liczbę nadużyć. Ministerstwo już jakiś czas temu prowadziło w tej sprawie programy pilotażowe w województwach małopolskim i świętokrzyskim. W ich wyniku zdecydowano się na system hybrydowy. W niektórych miejscach – tam, gdzie samorządy są bardziej chętne do współpracy i mają większe zasoby ludzkie – operatorami będą gminy, a w innych – wyłaniani w konkursach operatorzy rynkowi.
Kolejną istotną zmianą ma być usprawnienie obsługi beneficjentów, obiecywane w programie Polski 2050 zatytułowanym „Polska na zielonym szlaku”. Jej elementem będzie wdrożenie oczekiwanego od kilku lat jednolitego systemu informatycznego, służącego jako centralna baza złożonych wniosków. Brak takiego rozwiązania negatywnie oceniła m.in. Najwyższa Izba Kontroli, która w 2022 r. przeprowadziła ogólnopolską kontrolę wdrażania „Czystego powietrza”. Walka z biurokracją wymaga jednak szerszych działań, których szczegółów nie przedstawiono.
Kierujący NFOŚiGW Dorota Zawadzka-Stępniak i Robert Gajda zapowiedzieli też szereg zmian, o których wspominano już wcześniej (część z nich była przedmiotem prowadzonych w październiku eksperckich konsultacji). Nie są one rewolucyjne, ale zmierzają w dobrym kierunku. Zakładają m.in. wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia termomodernizacji przez beneficjentów dotacji, którzy chcą wymienić źródło ciepła w budynkach niespełniających określonych norm zapotrzebowania na energię użytkową.
W ramach reformy najwyższe dotacje dla najmniej zamożnych będą dostępne tylko dla właścicieli budynków, pod warunkiem, że są nimi od co najmniej trzech lat. Wykonawcy będą zobowiązani do posiadania ubezpieczenia OC, a zaliczki z programu nie trafią na ich konta – otrzymają je beneficjenci. Ponadto wprowadzone zostaną też maksymalne koszty jednostkowe na poszczególne elementy potrzebne do przeprowadzenia remontu, zwiększy się też liczba kontroli przeprowadzanych inwestycji. Choć kierunek zmian jest słuszny, pełna ocena będzie możliwa dopiero po poznaniu konkretnych rozwiązań.
Informacje o dotychczasowych nadużyciach w programie i planowane reformy nie są wystarczającym argumentem za wstrzymaniem naboru wniosków na tak długi czas. Istotną przyczyną jest za to nadchodząca luka w finansowaniu programu, która może pojawić się w najbliższych tygodniach. Decyzja NFOŚiGW zapewne negatywnie wpłynie na postrzeganie szeroko pojętej rządowej polityki antysmogowej. Zawieszenie najważniejszego narzędzia służącego do walki o jakość powietrza i polepszenia efektywności energetycznej budynków wskazuje bowiem na słabości tej polityki. Zgoda ministerki z najbardziej zielonej partii koalicji rządowej na zatrzymanie działania programu może stać się pretekstem do antyśrodowiskowych narracji ze strony polityków, dla których od dawna kwestie ekologiczne służą jako cel ataku, krytyki i napędzania negatywnych emocji.
Rozmowy z przedstawicielami MKiŚ wskazują, że jego kierownictwo jest świadome kluczowej roli „Czystego powietrza” jako narzędzia służącego cywilizacyjnej zmianie i transformacji, która czeka Polskę w najbliższym czasie. Odejście od węgla, a wkrótce także od gazu, jest konieczne nie tylko ze względów klimatycznych, ale – co pewnie dla większości społeczeństwa jest ważniejsze – także ze względów ekonomicznych. Równie istotna jest poprawa efektywności energetycznej budynków. Dlatego dobrze by było, gdyby przygotowywane reformy wprowadziły do programu nową jakość, znacząco usprawniły jego działanie i zachęciły do skorzystania nowe osoby, bo do wymiany wciąż pozostaje ponad 2 miliony pieców.
